《行政强制法》的立法与实施虽然在许多地方依然不尽人意，但在它的身上却透着指引前方的曦光，只有充分挖掘现行法律法规所能提供的养料，才能让我国行政法治不再彷徨，稳步向前。

原因在于：(1)从催告作出的时间来看，履行期限届满前，行政相对人所被课与的行政义务已经由行政机关之前的行政行为所决定，而且并不具备强制执行的条件，该行政义务的履行只能依靠相对人的自觉履行，此时的催告行为从本质上与通知行为无异。上述条款规定的行政处罚决定书第4项、第5项内容无疑与催告内容重复，这种内容上的重复如果在行政决定书与催告书在不同时间作出时，并不会引起矛盾，反而体现了行政机关通过重复的告知，体现了其对相对人合法权利的重视，但是在当行政决定与催告同时作出的情况下，一个关系到催告行为性质的重要问题就出现了，催告行为与行政决定同时作出，而且其内容重复，从实体上说，催告行为本身是否具有独立性，它是不是一个独立的行政行为。

第34条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。虽然上述法条是有关行政诉讼方面的规范，但是从其中我们也可以看出，在我国现有的行政法体系中，对于具体行政行为的变动，并不包括履行期限上的适当宽限。2.《行政强制法》第37条与第35条的衔接。(4)执行命令由行政机关颁布，对此允许主张权利。8.人们的认识不一致，包括行政公务人员与法官之间的认识差距较大。

赵宏：《法治国下的行政行为存续力》，法律出版社2007年版，第10－15页。行政相对人的主动履行一直因为理所应当被忽视，但是在行政实践中，行政义务的履行大多都是行政相对人的主动履行，被行政强制执行的毕竟只是一小部分，行政强制执行更多地被当作履行行政义务的最后手段，而研究行政行为的执行力却只关注这种最后手段，在某种方面就显得一叶障目了。当涉及行政许可问题的决定，行政机关则保留了最终的申诉权。

1997年联邦颁布《建立州集中听证机关示范法》，建议各州建立机构独立的行政法官管理体制，州级行政法官的集中使用制度呈现出多样化的情况。实践中，行政机关也会给予行政法官更多的最终决定权。行政法官听证的案件内容涉及银行合并，劳工关系，核能、天然气、电力等资源能源的分配与费率，消费者保护，社会保障给付申请，煤矿与其他工业的健康与安全，跨州贸易，证券规制，跨国贸易，通讯，食品与药品等。(二)行政法官最终决定权的效力如何？ 行政法官的独立性问题与行政法官的最终决定权始终联系在一起。

更有人认为目前中国就是应该强调机构独立，专业性的问题可以随后再议。其次，行政法官可以免受任何机构的压力，公正地陈述所有法律问题以及相关证据。

密苏里州对于非许可的案件，由行政法官行使最终决定权。加之州、地方层级行政争议较联邦层面要多，因此各州特别重视行政内部救济制度的设计，甚至提出建立行政法院的思路亦不足为奇。有鉴于以上这些原因，最终导致了行政法官从机构独立走向了决定独立，也就是说行政法官作出的是具有最终性的决定。(44)参见Gerald Harwood, How Necessary is the Administrative Law Judge, 6 W. New Eng. L. Rev. 793, 793-94(1984); Edward F. Lussier, The Role of the Article I "Trial Judge", 6 W. New Eng. L. Rev. 775, 776-77(1984); Michel Levant, A Unified Corps of Administrative Law Judges—The Transition From a Concept to an Eventual Reality, 6 W. New Eng. L. Rev. 705, 719(1984). (45)参见Antonin Scalia, The ALJ Fiasco—A Reprise, 47 U. Chi. L. Rev. 57, 79(1979). (46)参见John W. Hardwicke, Central Hearing Agency: Theory and Implementation in Maryland, 14 J. Nat'l Ass'n of Admin. L. Judges. 5, 16(1994). (47)参见Bernard G. Segal, The Administrative Law Judge: Thirty Years of Progress and the Road Ahead, 62 A. B. A. J. 1424, 1425(1976). (48)参见D. R. Cofer, Judges, Bureaucrats and the Question of Independence: A Study of the Social Security Administration Hearing Process, London, Greenwood Press, 1985, pp. 188-191. (49)参见Robin J. Arzt, Recommendations for a New Independent Adjudication Agency to Make the Final Administrative Adjudications of Social Security Act Benefits Claims, 23 J. Nat'l Ass'n Admin. L. Judges 267, 269(2003). (50)参见Ronald Marquardt, Edward M. Wheat, The Developing Concept of an Administrative Court, 33 Admin. L. Rev. 301(1981). (51)参见Daniel L. Skoler Ilene R. Zeitzer, Social Security Appeals Systems: A Nine-Nation Review, 35 Int'l Soc. Sec. Rev. 57(1982)(对英国、日本、法国与加拿大等国不同的社会保障体系进行了考察)． (52)参见Paul R. Verkuil Jeffrey S. Lubbers, Alternative Approaches to Judicial Review of Social Security Disability Case, 55 Admin. L. Rev. 731, 749(2003). (53)美国约有39个州的法官是选举产生的，州法院的独立性远比联邦法官的独立性要差得多。

集中使用的行政法官的效率与公正性受到了人们的高度赞扬。因为行政法官不再如以前一样受雇于某个固定的行政机关，而是轮流为任何一个行政机关实施裁决事项。(61)参见Hon. Bruce H. Johnson, Strengthening Professionalism within An Administrative Hearing Office: The Minnesota Experience, 53 Admin. L. Rev. 445, 454(2001). (62)参见Victor W. Palmer Edwin S. Bernstein, Establishing Federal Administrative Law Judges as An Independent Corps: The Heflin Bill, 6 W. New Eng. L. Rev. 673, 680(1983-1984). (63)参见John Hardwicke Thomas E. Ewing, The Central Panel: A Response to Critics, 24 J. Nat'l Ass'n Admin. L. Judges 231, 238(2004). (64)参见Michael Asimow, Speed Bumps on the Road to Administrative Law Reform in California and Pennsylvania, 8 Widener J. Pub. L. 229, 261-62(1999). (65)参见Bryce Benjet, Agency Authority to Modify ALJ Findings: Balancing Due Process and Executive Power to Set Policy, 12 Tex. Tech. Admin. L. J. 119, 120(2010-2011).   高秦伟，法学博士，中央财经大学法学院教授。第一版的示范法并没有规定行政法官的问题，因为各州听证审查官的职能与责任不尽相同，不予明确规定意在让各州自行决定。

行政机关的任务将主要是制定行政规则，以尽可能多的规则来限制行政法官在裁决中的裁量权。有些人认为他们的职能类似州地区法官，并担心这是要为建立行政法院而做准备，如此可能会颠覆该州传统的行政程序。

主观不服从行政法官用以发现证据的命令将面临着承担某些申诉费用的风险。公正并不意味着需要设立机构独立的行政法官，相关的实证数据表明行政机关在行政裁决中更具有行政专业性，审查行政法官的决定更具理性，确切地讲行政机关的行政专业性远比行政法官的法律专业性更能够适应行政裁决的要求。

同时，随着集中使用制度的发展，一些州还赋予行政法官以最终的行政决定权，可以不受行政机关首长的控制而仅仅接受司法审查。来源：《法学论坛》2014年第2期。因为过于强调行政复议制度的独特性、行政诉讼的独特性，可能会导致相关的制度设计无法与行政实体法、行政过程相对接(如引发行政证据等重复调查行为)，无法有效实现行政救济的既定目标。③参见Harold J. Krent Lindsay DuVall, Accommodating ALJ Decision Making Independence with Institutional Interests of the Administrative Judiciary, 25 J. Nat'l Ass'n Admin. L. Judges 1(2005); James F. Flanagan. Redefining the Role of the State Administrative Law Judge: Central Panels and Their Impact on State ALJ Authority and Standards of Agency Review, 54 Admin. L. Rev. 1355, 1382-85(2002); L. Hope O'Keeffe, Note, Administrative Law Judges, Performance Evaluation, and Production Standards: Judicial Independence Versus Employee Accountability, 54 Geo. Wash. L. Rev. 591(1986). ④集中使用行政法官的要点在于行政法官独立于行政机关，如专门成立行政听证局、行政法官办公室，行政法官不仅仅为一个行政机关服务，而是根据行政听证局或者行政法官办公室的指派，可以在不同的机关服务。有些州行政程序法甚至也未加以规定，而是让行政机关加以创新或者期待议会特别立法。(34)在此模式之下，行政首长居于首位而行政法官的角色是从属性的。

加利福尼亚州对于涉及伤残、解雇有聘期的教师的案件，集中使用的行政法官具有最终决定权，但行政法官必须由三人以上合议形成决定。  摘要:  行政法官是美国行政法体系较为独特的职位与现象，他们每天通过听证的方式处理大量的行政纠纷案件，发挥着重要的作用。

(60) 行政法官的专业性问题历来受到人们关注，无论是集中使用还是其他模式，均会以多种方式展开对行政法官的专业教育工作，或者经常让行政法官从事某个固定领域的听证活动。在行政法院模式之下，最大的争议在于行政机关与行政法官之间的关系。

(31)在这三种模式中，行政法官的独立性与专业性问题表现各不相同。(65)本文对美国联邦与州层面行政法官的运作及其新发展进行介绍，特别侧重于机构独立与专业判断两个层面，应该讲这两个层面的问题正好是行政救济制度设计的核心要素，中国的行政救济制度如何发展与完善，也必须重视考量这两个核心要求的要求，尤其是从中国行政、司法运作现状出发思考规划，更是我们在做任何创新之前就必须认真对待与研究的课题。

尽管他(她)是基于先前州伤残决定处初审与再考量的记录展开工作，但是增加额外的证据也被法律所允许。不过，赋予行政法官最终决定权显然超越了行政法官集中使用的初衷，因为行政机关对行政法官的审查并不一定会削弱行政法官的机构独立性问题。恰如学者指出的：为了保护独立和保证公正性，避免陷入官官相护的境地或指责之中，法院必须与行政保持足够的距离、保持足够的分立。(23)总之，虽然行政法官附属于行政机关，并不具有独立的机构与组织，但是在长期的工作中积累了大量的专业与实践经验，联邦的行政法官们既可能是记录的形成者，也可能是最终决定的作出者，更可能成为政策的形成者，通过切实贯彻穷尽行政救济原则，(24)他们将自己的复审角色与行政机关的工作融为一体，通过行政听证与复审，帮助行政机关解释政策、发展政策，真正有效地解决了行政争议。

(43)诸如此类的观点反映了中国在转型时期对于行政救济定位不清的困惑，进而导致行政机关的专业性与复议机关的独立性之间产生了不必要的冲突，无论是行政过程，还是行政救济均无从体现公正的总体要求。而1998年共有1463个行政法官，1225(84％)工作于社会保障署。

(41)第五，如此可能对美国三权分立体制带来挑战。(42) 在中国，面对行政复议的困境，有主张穷尽行政救济甚至重返行政复议前置制度。

  二、妥协——美国联邦行政法官的产生根源 继美国联邦州际商业委员会等规制机关成立之后，⑥美国新政时期又创立了许多的集立法、执行与裁决权力于一体的机关。当然这种独立化主要是从功能意义来讲的，现实中行政法官可以中立、无偏私、独立的身份作出决定，他们在裁决中听取双方质证，作出书面决定。

(26)共计27个州，阿拉斯加州、阿拉巴马州、亚利桑那州、加利福尼亚州、科罗拉多州、佛罗里达州、乔治亚州、爱荷华州、堪萨斯州、路易斯安那州、马里兰州、马萨诸塞州、密歇根州、明尼苏达州、密苏里州、新泽西州、北卡罗来纳州、南卡罗来纳州、田纳西州、德克萨斯州、华盛顿州、威斯康星州、怀俄明州、俄勒冈州、北达科他州、南达科他州、弗吉尼亚州，同时还包括哥伦比亚特区、纽约、芝加哥三大城市。(13)不过，1941年司法部发布的一份特别具有影响力的有关行政程序的报告中指出，独立性是听证审查官所具有的重要特质，但同时必须受制于所属行政机关，唯此其决定才具有行政的专业性。北卡罗莱纳州对教师资格认定案件有最终决定权。路易斯安那州并无两类行政机关类型的区分，因此承认了行政法官的最终决定权。

(18)总之，基本职能有两项，一是主持听证，另一项则是作出初始或者建议性的决定(initial or recommended decisions)。当然，行政法官的意见与法律助手的意见在运作时还是有重大区别的，即司法审查时行政法官的意见会成为记录的一部分。

行政机关无权推翻行政法官的决定，相反，两者之间的关系可以类比为美国联邦地区法院与美国联邦司法部长。对于法律问题，法院有时不尊重行政法官的判断，有时要重新予以审查，如此成本可能更高。

保全证据或指定他人保全证据以备最终裁决之用。有些州的解决办法是根据各自特长在行政法官与行政机关之间重新分配权力，让行政法官对事实具有最终决定权，而让行政机关对法律、政策以及最终结果具有决定权。

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